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一、PPP項目下政府支出上限

 

財政部關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知（財金[2015]21號）規定：地方政府每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

 

財金函〔2017〕85號是財政部回復某代表提出的關于調整PPP項目財政承受能力論證方式的建議所做出的答復，其中提到：10%“上限”控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目。上述回復中有關從“其他基金預算”支出最初明確是《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）。財金[2016]90號明確：對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持PPP項目。

二、政府性基金用于PPP項目的具體安排

 

（一）相關概念

1、政府性基金

 

根據《預算法》（2014年修正），政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。

 

《預算法》中對政府性基金的定義比《政府性基金管理暫行辦法》（財綜[2010]80號）的表達更為嚴格。一是基金籌集法律依據限于法律和行政法規，二是基金用途由之前的“特定公共基礎設施建設和公共事業”變更為“特定公共事業”，此外明確了期限。[i]

 

2、結轉資金及結余資金

財政部關于印發《中央部門結轉和結余資金管理辦法》的通知（財預〔2016〕18號）給出了結轉結余資金、結轉資金及結余資金的定義。雖然該通知規范的是中央部門結轉和結余資金，但其定義應該具有參考性。

 

根據該通知：

 

• 結轉結余資金，是指與中央財政有繳撥款關系的中央級行政單位、事業單位（含企業化管理的事業單位）、社會團體及企業，按照財政部批復的預算，在年度預算執行結束時，未列支出的一般公共預算和政府性基金預算資金。

• 結轉資金指預算未全部執行或未執行，下年需按原用途繼續使用的預算資金。

• 結余資金指(a)項目實施周期已結束、項目目標完成或項目提前終止，尚未列支的項目支出預算資金；(b)因項目實施計劃調整，不需要繼續支出的預算資金；(c)預算批復后連續兩年未用完的預算資金。

（二）政府性基金的預決算管理[ii]

 

1、預算編制原則

 

政府性基金預算的編制原則是根據功能分類按項編制（并進一步細化到具體項目）。各項基金之間原則上專款專用互不調劑。每項基金以收定支、自求平衡，不編赤字。當年未按預算支出部分，結轉至下一年繼續使用。

 

上述專款專用的例外情形如下：

 

（1）結余資金可調劑到其他項目或其他項的情形：對連續兩年及以上預算執行率達不到80%的基金支出項目，其累計結余資金可調劑用于其他同類項目。如有關項目確實無法執行，現有法規中提出對將累計結余資金調劑用于急需資金的建設項目和公共事業發展支出進行研究，即該等調劑政策尚未出臺。

 

（2）超額結轉資金統籌調入一般公共預算：任一年度結轉資金規模超出該項基金當年收入的30%，應調入一般公共預算統籌使用。

上述例外體現了十八大和十八屆二中、三中、四中全會以及國務院有關優化財政資源配置，提高財政資金使用效益，盤活各領域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，統籌用于發展急需的重點領域和優先保障民生支出，增加資金有效供給的精神。

 

2、政府性基金的收支范圍

 

《預算法》規定政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的收支范圍，按照法律、行政法規和國務院的規定執行。2006年，經國務院同意，財政部制定了《政府收支分類改革方案》，并據此制定了《2007年政府收支分類科目》，此后財政部每年頒布政府收支分類科目。

 

最新版的政府收支分類科目為《2017年政府收支分類科目》，其中包括政府性基金各項收入及各項支出（具體到項、目）。

 

3、政府性基金預算的編制

《政府性基金管理暫行辦法》對政府性基金預算的編制做了規定，具體如下：

 

（1）政府性基金使用單位編制年度相關政府性基金預算，逐級匯總后報同級財政部門審核。

（2）本級各級財政部門在審核使用單位年度政府性基金預算的基礎上，編制本級政府年度政府性基金預算草案，經同級人民政府審定后，報同級人民代表大會審查批準。

（3）財政部匯總中央和地方政府性基金預算，形成全國政府性基金預算草案，經國務院審定后，報全國人民代表大會審查批準。

 

4、政府性基金預算的執行管理

政府性基金屬于政府非稅收入，實行“收支兩條線”管理。《政府性基金管理暫行辦法》對政府性基金預算的執行做了規定，具體如下：

 

（1）各級財政部門要加強政府性基金預算執行管理，按照經同級人民代表大會批準的政府性基金預算和政府性基金征收繳庫進度，以及國庫集中支付的相關制度規定及時支付資金，確保政府性基金預算執行均衡。

（2）政府性基金使用單位要按照財政部門批復的政府性基金預算使用政府性基金，確保政府性基金專款專用。

 

（三）政府性基金用于PPP項目

 

1、合規性

 

如上所描述，政府性基金預算的一個基本原則是專款專用，原則上不調劑。所以，如果一PPP項目下政府付費擬通過政府性基金安排，則其付費性質應屬于有關政府性基金的支出范圍，否則，有關安排存在合規風險。

在接觸的某市政公益類TOT項目下，項目資產的所有權歸政府，政府授予項目公司經營權，項目公司維護項目資產，獲得政府付費。此外，就項目公司向政府支付的經營權對價部分，政府向項目公司支付可用性付費。就上述付費，實施方案中只是簡單地提到本項目下政府付費一定比例通過一般公共預算，剩余部分通過政府性基金安排。財政承受能力論證中對其中一般公共預算安排部分做了論證。招標文件（及PPP合同）中均未做出具體描述和安排。政府之后確認其中政府性基金支付部分通過國有土地使用權出讓收入安排。

我們理解上述付費的性質應該是市政設施維護費及可行性缺口補助（后者用于對維護費不足以彌補其購置經營權此項無形資產的支出部分及合理收益予以補助）。對照《2017年政府收支分類科目》下政府性基金預算中的第212類08款（國有土地使用權出讓收入及對應專項債務收入安排的支出）所列明的該款政府性基金可支出項，我們不認為其中任何一項符合此類性質，相應地，無法確認此安排的合規性。

2、合理性

政府性基金預算的另一個原則是以收定支。如果項目下政府部分支出通過政府性基金安排，每項政府性基金又有一定的期限，在有關政府性基金征收的期限內，是否能對其每年預計的收入做出合理的預估（從而確保其對應年限內合同下政府的支付義務的履行）？如果在項目支付年度內，有關政府性基金不再繼續征收，合同下政府的支付如何保障？ 

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[i]《政府性基金管理暫行辦法》中，政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定，為支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。

[ii]  有關規定如下：

• 《預算法》（2014年修正）

第九條：政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。

第四十六條：報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。。。。本級政府性基金預算。。。按其功能分類應當編列到項。

• 財政部印發關于推進財政科學化精細化管理的指導意見的通知（財辦〔2009〕37號）

第12條（細化預算編制）：細化基本支出和項目支出預算編制，逐步實現“一上”預算編制全部細化到“項”級科目和落實到具體執行項目。

• 《政府性基金管理暫行辦法》

第二十六條：政府性基金預算編制遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結余結轉下年安排使用”的原則。政府性基金支出根據政府性基金收入情況安排，自求平衡，不編制赤字預算。各項政府性基金按照規定用途安排，不得挪作他用。

第二十七條：政府性基金使用單位應當按照財政部統一要求以及同級財政部門的有關規定，編制年度相關政府性基金預算，逐級匯總后報同級財政部門審核。

• 《預算法》（2014年修正）

第四十二條　各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理。各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照國務院財政部門的規定辦理。

• 財政部關于進一步加強地方財政結余結轉資金管理的通知（財預[2013]372號）

（六）加強地方政府性基金結余結轉資金管理。

完善政府性基金支出管理方式，加快預算執行，力爭實現“當年收入、當年支出”。對連續兩年及以上預算執行率達不到80%的基金支出項目，可在其資金管理辦法規定的用途和使用范圍內，將其累計結余資金調整到其他同類項目；確實無法執行的，研究將其累計結余資金調劑用于急需資金的建設項目和公共事業發展支出。

• 國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知（國辦發〔2014〕70號）2014年12月30日

（二）清理政府性基金預算結轉資金。

各級政府性基金預算結轉資金原則上按有關規定繼續專款專用。結轉資金規模較大的，應調入一般公共預算統籌使用。每一項政府性基金結轉資金規模一般不超過該項基金當年收入的30%。

• 國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知（國發〔2015〕35號）

（四）推進政府預算體系的統籌協調。

加大政府性基金預算調入一般公共預算的力度。對政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，應補充預算穩定調節基金統籌使用。