隨著國(guó)家政策的助推、地方政府大力響應(yīng)，PPP在我國(guó)快速發(fā)展，截至2017年6月末，全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫信息顯示：全國(guó)入庫項(xiàng)共計(jì)13,554個(gè)，累計(jì)投資額16.3萬億元。目前，PPP的發(fā)展對(duì)解決地方政府債務(wù)、促進(jìn)改革已發(fā)揮了一定的作用，但實(shí)踐中仍存在一些困惑和挑戰(zhàn)，阻礙著PPP模式的發(fā)展。為規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，PPP的物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政承受能力論證作為項(xiàng)目能否采用PPP模式的決策依據(jù)。

2015年，財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。隨著時(shí)間的推移，PPP快速發(fā)展，在實(shí)踐過程中，我們發(fā)現(xiàn)10%支出紅線看起來越來越像一把雙刃劍，一方面制約了PPP的進(jìn)一步發(fā)展，另一方面為地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)撐起了保護(hù)傘。

首先，我們不得不肯定PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的必要性，在PPP推進(jìn)的試行階段，目前10%的紅線更多的是防范風(fēng)險(xiǎn)的，而非刻意約束PPP項(xiàng)目的推廣實(shí)施，因此，我們要正確理解10%紅線的重要內(nèi)涵。

如何正確理解財(cái)政10%支出極限需從政府的收支結(jié)構(gòu)說起，研究我國(guó)政府的收支結(jié)構(gòu)不僅可以了解政府的資金來源，為政府正確的防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到積極作用；還能為我們?cè)诓怀霎?dāng)?shù)卣?cái)力的同時(shí)促進(jìn)PPP的健康發(fā)展。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)與算法》第五條：預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。

第十條：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。

第二十七條，一般公共預(yù)算收入包括各項(xiàng)稅收收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算實(shí)施條例》第十條，預(yù)算法第十九條第三款所稱"經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出"，包括用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本建設(shè)投資支出，支持企業(yè)的挖潛改造支出，撥付的企業(yè)流動(dòng)資金支出，撥付的生產(chǎn)性貸款貼息支出，專項(xiàng)建設(shè)基金支出，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出以及其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。

根據(jù)2017年政府收支分類科目，一般公共預(yù)算收入包括稅收收入、非稅收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入。

直觀起見，將上部分一般公共預(yù)算收入明細(xì)匯總成如下表格：

其中非稅收入包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等。

轉(zhuǎn)移性收入包括返還性收入、一般性轉(zhuǎn)移支付收入、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入、上解收入、上年結(jié)余收入、調(diào)入資金等。

調(diào)入資金又包括從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入一般公共預(yù)算、從政府基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算、從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)調(diào)入一般公共預(yù)算、從其他資金調(diào)入一般公共預(yù)算。

由此可見，政府基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入可納入一般公共預(yù)算收入。

預(yù)算的意義在于以收定支，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)：明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)運(yùn)行。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）第八條：對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目。

根據(jù)《國(guó)土資源部 財(cái)政部關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后加強(qiáng)土地整治工作保障的通知》國(guó)土資函〔2017〕63號(hào)，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，加大政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算力度，從2017年1月1日起，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“新增費(fèi)”）由政府性基金預(yù)算調(diào)整轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算。

因此，在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí)，我們應(yīng)適當(dāng)?shù)馗鶕?jù)當(dāng)?shù)卣母魇杖朊骷?xì)實(shí)際情況進(jìn)行財(cái)政預(yù)測(cè)，進(jìn)行一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮納入一般公共預(yù)算的基金預(yù)算，在歷史數(shù)據(jù)充分的前提下，盡可能提高預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。

誠(chéng)然，我們知道，PPP是一項(xiàng)積極財(cái)政政策，但是積極財(cái)政政策是有度的，因此，在PPP制度設(shè)計(jì)中，10%的總量控制政策作為一個(gè)安全閥不宜輕易去突破，把控風(fēng)險(xiǎn)，合理應(yīng)對(duì)，充分挖掘健康發(fā)展PPP的可用空間。

因此我們要加強(qiáng)和細(xì)化財(cái)政承受能力論證工作。“財(cái)承”承擔(dān)著防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的重任，因此無論哪種付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，它都不可或缺，是一項(xiàng)必須要做實(shí)、做細(xì)、做好的工作。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知財(cái)金[2015]21號(hào)第二十三條：財(cái)政部門（或PPP中心）識(shí)別和測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。第二十四條：財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。財(cái)政支出能力評(píng)估,是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響；行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過于集中。

加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，合理預(yù)測(cè)可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，充分利用有限的資源，統(tǒng)籌可用于支持PPP項(xiàng)目的政府性基金，進(jìn)而更準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)本級(jí)政府的一般公共預(yù)算支出，在不突破極限的前提下，促進(jìn)PPP健康發(fā)展。